Вы здесь

Заключение о конституционно-правовых аспектах назначения референдумов Гагаузии

27 ноября 2013 года Народное Собрание Гагаузии своим постановлением назначило на 2 февраля 2014 года на территории АТО (автономно-территориального образования) Гагаузия проведение консультативного референдума, инициированного депутатами, и утвердило подлежащие вынесению вопросы:

1) Одобряете ли Вы курс внешнеполитического вектора развития Республики Молдова, направленный на вступление в Таможенный союз (Россия-Белоруссия-Казахстан)?

Варианты ответов – «да», «нет».

2) Одобряете ли Вы курс внешнеполитического вектора развития Республики Молдова, направленный на вступление в Европейский Союз?

Варианты ответов – «да», «нет».

В этот же день Народное Собрание Гагаузии назначило на 2 февраля 2014 года проведение законодательного референдума АТО Гагаузия «Об отложенном статусе народа Гагаузии на внешнее самоопределение», утвердило для вынесения на референдум проект закона АТО Гагаузия «Об отложенном статусе народа Гагаузии на внешнее самоопределение», направленный на реализацию права народа Гагаузии на внешнее самоопределение в связи с возможным изменением статуса Республики Молдова как независимого государства, выраженный посредством вопроса:

Согласны ли Вы принять прилагаемый проект закона АТО Гагаузия «Об отложенном статусе народа Гагаузии на внешнее самоопределение», позволяющий народу Гагаузии реализовать свое право на внешнее самоопределение в случае изменения статуса Республики Молдова как независимого государства? 

Варианты ответов «да», «нет».

Давая конституционно-правовую оценку легитимности возбуждения и реализации названных инициатив, следует принимать во внимание значимые для этого положения законодательства Республики Молдова и законодательства автономно-территориального образования Гагаузии в их системной взаимосвязи.     

1.В Преамбуле Конституции Республики Молдова отмечается вековое стремление народа жить в суверенной стране, выразившееся в провозглашении независимости Республики Молдова, непрерывная государственность молдавского народа в историческом и этническом пространстве его национального становления, стремление к удовлетворению интересов граждан иного этнического происхождения, составляющих вместе с молдаванами народ Республики Молдовы.  

К числу основных принципов конституционного строя отнесено определение в ее статье 1 Республики Молдовы как суверенного и независимого, единого и неделимого, демократического правового государства.

В статье 2 Конституции закрепляется принцип принадлежности национального суверенитета народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

Согласно статье 3 Конституции территория Республики Молдовы неотчуждаема. 

Статья 7 устанавливает верховенство Конституции Республики Молдова – ни один закон или иной правовой акт, противоречащие ее положениям, не имеют юридической силы, а в статье 8 предусматривается, что вступлению в силу международного договора, содержащего положения противоречащие Конституции, должен предшествовать пересмотр Конституции. 

Исходя из статьи 10 Конституции, основу государства составляет единство народа Республики Молдова, которая является общей и неделимой родиной всех ее граждан, и государство же признает и гарантирует право на этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность.

В статье 11 Конституции провозглашается постоянный нейтралитет Республики Молдова, недопущение размещения на своей территории вооруженных сил других государств.

Согласно статье 32 Конституции запрещаются и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим.

Статья 56 Конституции даже именует преданность стране священной.

В соответствии со статьей 77 Конституции Президент Республики Молдова представляет государство и является гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны. 

Согласно статье 142 положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки. 

Таким образом, приведенные выше положения свидетельствуют о реализации законодателем в Конституции Республики Молдова концепции сильного независимого демократического государства, вековой мечты народа Молдовы, способного гарантировать и обеспечивать основные права и свободы граждан. Именно такое государство  было воспринято народом Гагаузии в качестве гаранта  его свободного самоопределения и последующего развития в составе Республики Молдова в результате сложных процессов государственного размежевания, протекавших на постсоветском пространстве. 

2. Достигнутое взаимопонимание способствовало правовому оформлению статуса автономии, в том числе непосредственно в самой Конституции, статья 111 которой установила, что Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения (1); на территории Гагаузии гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова (2);  в Гагаузии действуют представительные и исполнительные органы власти в соответствии с законом (3); земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на территории этого образования, являются собственностью народа Республики Молдова и одновременно экономической основой Гагаузии (4); бюджет Гагаузии формируется в соответствии с органическим  законом, регламентирующим особый статус образования (5); контроль за соблюдением законодательства Республики Молдова на территории автономно-территориального образования Гагаузия осуществляется Правительством в соответствии с законом (6); изменения в органический закон, регламентирующий особый статус автономно-территориального образования, принимаются тремя пятыми избранных депутатов Парламента (7).  

3. Следуя вышеуказанным положениям Конституции, Парламент Республики Молдова принял органический Закон «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» от 23.12.94, воспроизводящий, развивающий и конкретизирующий  государственно-правовые параметры особого статуса автономии Гагаузии.

В преамбуле Закона отмечается, что Парламент принимает закон руководствуясь принципами Конституции Республики Молдовы, проявляя добрую волю и стремление сохранить веками складывавшиеся добрые отношения между народами; в целях удовлетворения национальных потребностей и сохранения самобытности гагаузов, их наиболее полного и всестороннего развития, обогащения языка и национальной культуры, обеспечения политической и экономической самостоятельности; учитывая, что первичным носителем статуса Гагаузии (Гагауз Ери – место, где проживают гагаузы) является малочисленный гагаузский народ, компактно проживающий на территории Республики Молдова; принимая во внимание приоритет прав человека, необходимость сочетания общечеловеческих и национальных интересов; подтверждая равенство всех граждан, проживающих в создаваемом территориальном автономном образовании, независимо от национальной принадлежности и других признаков.

В статье 1 Закона Гагаузия определяется в качестве территориального автономного образования с особым статусом как формы самоопределения гагаузов,  являющегося составной частью Республики Молдова  (1);  Гагаузия в пределах своей компетенции самостоятельно решает вопросы политического, экономического и культурного развития в интересах всего населения (2);  на территории Гагаузии гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова (3); в случае изменения статуса Республики Молдова как независимого государства народ Гагаузии имеет право на внешнее самоопределение (4).

При этом, как следует из статей 7, 11 и 12 Закона, к  компетенции Народного Собрания, представительного органа Гагаузии, обладающего правом принятия законодательных и иных нормативных актов в пределах своей компетенции, отнесено также и участие в осуществлении внутренней и внешней политики Республики Молдова по вопросам, касающимся интересов Гагаузии. 

Согласно статье 25 Закона Республика Молдова является гарантом полной и безусловной реализации полномочий Гагаузии, определенных настоящим Законом.

4. В системной связи с приведенными положениями республиканского законодательства  14 мая 1998 года Народным Собранием Гагаузии было принято Уложение Гагаузии,  статья 1 которого устанавливает, что Гагаузия – автономное территориальное образование в составе Республики Молдова с особым правовым статусом, выражающим самоопределение гагаузского народа, осуществляющее свою деятельность в соответствии с Конституцией Республики Молдова, Законом Республики Молдова «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» и настоящим Уложением.

В соответствии со статьей 2 Уложение Гагаузии является ее основным законом и обладает исключительной юридической силой на всей территории  Гагаузии, приоритетом по отношению к другим нормативным актам Гагаузии.

Согласно статье 3 Уложения единственным источником власти, носителем политической и экономической самостоятельности Гагаузии является ее народ, осуществляющий свою власть как непосредственно, так и через органы публичной власти. Высшими формами непосредственного осуществления публичной власти народом являются референдум и выборы.

Статья 7 Уложения корреспондирует положению статьи 1 Закона «Об особом правовом статусе Гагаузии» и устанавливает, что статус Гагаузии не может быть изменен без согласия ее народа. В случае изменения статуса Республики Молдова как независимого государства народ Гагаузии имеет право на внешнее самоопределение. Вместе с тем статья 9 Уложения декларирует приверженность Гагаузии принципам мира и добрососедства, уважения и защиты суверенитета и территориальной целостности Республики Молдова, что непосредственно подтверждает ранее достигнутые конституционный баланс и согласие в отношении избранной формы самоопределения народа Гагаузии в составе Республики Молдовы. Из этого следует, что утрата Республикой Молдова, гарантом прав народа Гагаузии, статуса независимого государства может послужить основанием избрания им иной формы самоопределения вне Молдовы. Право на самоопределение народов как один из общепризнанных принципов международного права предполагает право народов определять форму своего государственного существования как в составе других государств, так и  в виде отдельного государства. 

5. В соответствии со статьей 75 Конституции Республики Молдова на референдум выносятся важнейшие вопросы жизни общества и государства.

Проведение республиканского и местных референдумов регламентируется Кодексом о выборах Республики Молдова. 

Проведение референдума автономии регулируется Законом АТО «О референдуме» от 19.05.1999г. Согласно статье 1 Закона референдум – всенародное голосование в целях решения важнейших вопросов автономии и общества в целом, а также консультации с гражданами по важнейшим вопросам государственного, регионального и местного значения. 

В соответствии со статьей 2 Закона референдум автономии проводится в целях реализации власти народа и обеспечения его непосредственного участия в руководстве и управлении делами АТО Гагаузия. Референдум автономии проводится на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании в соответствии с Конституцией Республики Молдова, законом «Об Особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» и положениями настоящего закона. 

Статья 3 Закона в зависимости от правового характера выносимых на референдум вопросов выделяет следующие виды референдумов автономии: конституционные (при вынесении вопросов о пересмотре Уложения Гагаузии в определенных случаях); законодательные (при вынесении законопроектов или отдельных положений законопроектов, имеющих исключительную важность); консультативные (при вынесении вопросов общенародного значения для автономии в целях консультирования с общественностью по таким вопросам и последующего принятия органами публичной власти окончательных решений).

В статье 4 Закона определяется, что вопросы, подлежащие вынесению на референдум, должны быть четко сформулированы во избежание их двоякого толкования. Не могут выноситься на референдум взаимоисключающие вопросы. 

Статьи 6 и 7 Закона разграничивают по предметному содержанию вопросы, которые могут и, соответственно, которые не могут выноситься на референдум. Их сопоставление и анализ показывает, что вопросы, предлагаемые к вынесению на консультативный и законодательный референдумы автономии 2 февраля 2014 года, под установленные Законом ограничения не подпадают и отвечают предъявляемым требованиям. 

Закон содержит и всю другую необходимую регламентацию референдумного процесса и процедур, позволяющую юридически обеспечить условия и выявить действительную волю участников референдума. 

Необходимо отметить, что институт референдума, в отличие от выборов, присущ далеко не всем демократическим государствам, не имеет общепризнанного международно-правового закрепления. Однако следует признать, что модели референдумов, сложившиеся в Республике Молдова и регулируемые  Кодексом о выборах, а также референдум автономии, предусмотренный вышеуказанным Законом АТО, достаточно проработаны в правовом отношении, безусловно способствуют более полной реализации принципа народовластия.  

В мировой практике имеется немало примеров государственного размежевания в процессе самоопределения народов, в том числе на основе и с использованием результатов волеизъявления граждан на проводимых в этих целях референдумах. 

6. Настоящее заключение ограничивается изучением исключительно конституционно-правовых аспектов назначенных к проведению 2 февраля 2014 года референдумов АТО Гагаузия, не затрагивает историю и  проблемы возникновения и функционирования гагаузской автономии в Республике Молдова, не касается фактических обстоятельств, свидетельствующих, по мнению Народного Собрания Гагаузии, о реальной угрозе утраты Республикой Молдова государственного суверенитета и независимости, и повлекших инициативы референдумов. Однако очевидно, что само по себе назначение этих референдумов является экстраординарным шагом, свидетельствующим о фактическом нарушении ранее достигнутого  конституционно-правового баланса в отношении автономии. Складывается в определенном смысле парадоксальная ситуация, когда автономное образование доступными ему конституционно-правовыми способами стремится содействовать сохранению независимого государства в целом. 

Необходимо отметить, что сами по себе юридические ссылки, приводимые в обоснование инициатив по назначению референдумов и сформулированных вопросов, а также проекта закона представляются вполне корректными, основанными на нормах действующего законодательства Республики Молдова и АТО Гагаузия.

Что касается допустимости вопросов консультативного референдума о внешнеполитических векторах развития Республики Молдова, то следует иметь в виду, что автономия, как уже отмечалось выше в разделе 2 настоящего заключения, вправе участвовать в решении вопросов внешней политики Республики Молдова. При этом сам по себе референдум, квалифицируемый как консультативный,  принятия содержательных решений не предполагает, носит факультативный характер, и может быть лишь учтен при формировании позиции представителей Гагаузии при выработке тех или иных решений на республиканском уровне компетентными властями. Согласно статье 73 Конституции Правительство и Народное Собрание автономно-территориального образования Гагаузия являются субъектами законодательной инициативы наряду с депутатами Парламента и Президентом Республики Молдова, тем более консультирование с гражданами по важным вопросам позволяет вносить более обоснованные предложения.

В отношении законодательного референдума, касающегося принятия проекта закона АТО Гагаузия «Об отложенном статусе народа Гагаузии на внешнее самоопределение», позволяющего народу Гагаузии реализовать свое право на внешнее самоопределение в случае изменения статуса Республики Молдова как независимого государства, следует отметить, что указанные  выше в настоящем заключении взаимосвязанные положения законодательства Республики Молдова и законодательства АТО допускают легальную правовую возможность обеспечения и защиты права народа Гагаузии на самоопределение, поскольку прямо предусматривают его право на внешнее самоопределение в случае утраты независимости Республики Молдовы. Положительный ответ на вопрос о принятии закона «Об отложенном статусе Гагаузии на внешнее самоопределение», как это следует из статьи 4 проекта, реализуется лишь в случае изменения статуса Республики Молдова как независимого государства. Таким образом, сами по себе результаты этого референдума не могут нарушить целостность существующего независимого государства, квалифицироваться как сепаратизм, напротив, направлены на его сохранение. 

Добавить комментарий

Plain text

  • HTML-теги не обрабатываются и показываются как обычный текст
  • Строки и параграфы переносятся автоматически.
CAPTCHA на основе изображений
Введите символы, которые показаны на картинке.