Вы здесь

Экспертный конституционно-правовой анализ законодательства о выборах Президента Республики Абхазия

Прошедшие 26 августа 2011 года выборы Президента Республики Абхазии продемонстрировали мировому экспертному сообществу не только высокий организационный уровень проведения полноценного электорального состязания, но и вполне зрелое конституционно-правовое регламентирование избирательного процесса.

Миссии международного наблюдения «CISMO» традиционно анализируют избирательные процессы в разных регионах земного шара не только с точки зрения соответствия наблюдаемых выборов универсальным требованиям транспарентности и соблюдения демократических электоральных стандартов, но и с точки зрения анализа перспектив развития и модернизации самого национального избирательного законодательства. Нисколько не вмешиваясь в законодательный процесс суверенных государственных формирований, наши миссии международного наблюдения регулярно делают внешний анализ общего состояния национального избирательного законодательства. В том числе анализируется и используемая законодательная техника, и уровень имплементации международных электоральных принципов и стандартов в национальное законодательство о выборах. На основе данного анализа экспертами-конституционалистами из организации  «CISMO» даются общие внешние оценки и формируются рекомендации для дальнейшего совершенствования и демократизации национального избирательного законодательства.

Прежде всего, следует отметить чрезвычайно высокий уровень законодательной техники авторов Конституционного Закона «О выборах Президента Республики Абхазия» - принятого Народным Собранием Республики Абхазия 28 мая 2004 года и подписанного Президентом Республики Абхазия  В. Ардзинбою 4 июня 2004 года. Этот закон наряду с Конституцией Республики Абхазия и Конституционным законом Республики Абхазия «О выборах депутатов Народного Собрания – Парламента Республики Абхазия» и составляет основу законодательства о выборах Президента Республики Абхазия. Статья 4 Конституционного Закона «О выборах Президента Республики Абхазия» при этом оставляет возможность и «иным законам Республики Абхазия» в том или ином объеме включить в свой предмет правового регулирования президентские выборы. Это выглядит вполне резонно и в первую очередь связано с дальнейшим развитием конституционно-правового регулирования институциональных вопросов функционирования таких государственных органов как Президент Республики Абхазия, Народное Собрание Республики Абхазия, Центральная Избирательная Комиссия Республики Абхазия, Верховный Суд Республики Абхазия и др. Законодательная регламентация деятельности данных органов государственной власти со всей очевидностью требует пересечения в определенном объеме правового регулирования со специализированным электоральным законодательством. В частности, речь может идти о полномочиях данных органов в отношении тех или иных стадий избирательного процесса.

Особо следует указать на ряд новаций, присутствующих в абхазском избирательном законодательстве, которые, несмотря на их возможную дискуссионность, оставляют с конституционно-правовой точки зрения вполне позитивное впечатление. В частности:

а) Статья 1 анализируемого закона фиксирует не только минимальный возраст («не моложе 35 лет») для возможности гражданином Республики Абхазия реализовать свое пассивное избирательное право – право быть избранным Президентом Республики Абхазия, но и максимальный возраст («не старше 65 лет»). Именно наличие максимально допустимого возраста для участия в выборах Президента Республики Абхазия и является достаточно интересной новацией. Подавляющее большинство стран избегают такого рода формулировок в своих избирательных законах, однако логика и принципиальность абхазского законодателя вызывает уважение. Мы тут видим очевидный призыв абхазских парламентариев к требуемой комбинации рациональных и волевых качеств для Президента Республики Абхазия. Не только показатели мудрости и ответственности, столь характерные для почтенного возраста, но и такие характеристики президента молодой республики как целеустремленность, энергичность, оперативность в принятии ответственных решений и оперативное реагирование на постоянно меняющуюся объективную реальность. Как видим, речь тут идет именно о тех качествах, которые преимущественно присущи людям еще не столь преклонного возраста.

б) фиксация в той же Статье 1 анализируемого закона требования к Президенту Республики Абхазия быть лицом абхазской национальности только на самый первый взгляд выглядит недемократичным. Более глубокий анализ затяжного процесса национально-государственного самоопределения абхазского народа и разнообразных контекстов конституционно-правового оформления молодой абхазской государственности со всей очевидностью требует именно такого варианта нормативно-правовой фиксации. Республика Абхазия явилась результатом политического и национально-культурного самоопределения абхазского народа, который на протяжении многих веков подвергался различным формам репрессий и угнетения, вплоть до откровенного этноцида и принудительного расчленения территории многовекового проживания абхазского народа. При этом, реализация абхазским народом международно-правового принципа самоопределения и права на формирование своего независимого государства осуществлялось им в условиях как прямой вооруженной агрессии со стороны безответственных грузинских властей, так и многолетней экономической блокады молодой самоопределившейся республики.

При этом чрезвычайно важным обстоятельством выступает тот факт, что абхазские парламентарии глубоко понимают также и всю опасность возможного национального угнетения других национальностей уже со стороны самого доминирующего абхазского этноса в самоопределившейся республике. Именно для предотвращения возможности такого рода национального неравноправия в молодой абхазской государственности законодатели в перечне требований к Вице-президенту Республики Абхазия сознательно отвергли для него обязательную необходимость быть лицом абхазской национальности. Как видим, тем самым они открыли зеленый свет для занятия самых высоких должностей в Абхазии и гражданам республики всех других национальностей. Именно в таком конституционно-правовом подходе к формированию президентского тандема и проявилась одна из ярких сторон подлинно интернационалистической и глубоко демократической сущности избирательного законодательства Республики Абхазия.

в) очень важной новацией абхазского электорального законодательства является положение Статьи 2 анализируемого закона в отношении того, что «наблюдение за проведением выборов Президента Республики Абхазия» является, фактически, неотъемлемой частью избирательного права граждан Республики Абхазия, достигших 18 лет.  Классическая конституционно-правовая концепция субъективных избирательных прав граждан выделяет лишь 2 составляющих элемента – пассивное избирательное право (то есть право быть избранным) и активное избирательное право (то есть право избирать). Введение абхазским законодателем в нормативную плоскость достаточно креативной и глубоко правильной идеи о том, что субъективное право граждан наблюдать за проведением выборов является также необходимым элементом избирательного права граждан, безусловно, должно получить максимальную поддержку в международном юридическом сообществе.

г)  очень важной и правильной нормой анализируемого закона является новация, связанная с правовой фиксацией возможности осуществления международного наблюдения за выборами Президента Республики Абхазия. Статья 12 Конституционного Закона «О выборах Президента Республики Абхазия» четко устанавливает, что «на выборах Президента Республики Абхазия могут присутствовать иностранные (международные) наблюдатели, приглашенные высшими органами законодательной или исполнительной власти Республики Абхазия, с правом осуществления наблюдения за подготовкой и проведением выборов». Не секрет, что в подавляющем большинстве стран с, казалось бы, давними электоральными демократическими традициями, такого рода нормативно-правового закрепления права международного наблюдения за национальными выборами нет в принципе. Отсюда, международные наблюдатели испытывают серьезнейшие затруднения (прежде всего, правовые) при попытке осуществить миссию международного наблюдения за теми или иными национальными выборами. Абхазский законодатель весьма предусмотрительно зафиксировал в своем избирательном законе эту возможность. Не секрет, что именно молодые государства, совсем недавно образовавшиеся на карте мира, стремятся, прежде всего, в законодательном порядке ввести режим максимальной транспарентности внутренних электоральных состязаний для международной общественности и экспертного сообщества.

Разумеется, ни один, даже самый совершенный избирательный закон, не может избежать отдельных дискуссионных и неоднозначных моментов, а иногда и вполне очевидных промашек и недостатков. Миссии международного наблюдения, проводимые в разных точках земного шара под эгидой «CIS-EMO», всегда нацеливают свой критический потенциал анализа на конструктивное преодоление имеющихся слабых сторон национальных избирательных законов и дальнейшую модернизацию электорального законодательства в целом. Не является исключением и избирательное законодательство Республики Абхазия. В плане перспектив серьезной научной дискуссии нам хотелось бы обратить внимание абхазского законодателя и абхазских экспертов-конституционалистов на следующие позиции:

а) абхазское законодательство о выборах Президента Республики Абхазия не содержит абсолютно никаких упоминаний о необходимости для кандидатов в Президенты республики Абхазия иметь свои предвыборные программы, ограничиваясь лишь необходимостью предоставления в Центральную Избирательную Комиссию Республики Абхазия кратких биографических данных кандидатов в Президенты и Вице-президенты республики. И, действительно, 26 августа 2011 года на избирательных участках по всей стране была вывешена лишь краткая биографическая информация о состязающихся тандемах президент/вице-президент.

Конечно, можно понять логику абхазского законодателя, стремящегося максимально снизить планку пустословия и оторванных от реальной действительности предвыборных обещаний кандидатов в рамках электорального процесса – как говорится «не словом, а делом». Однако для нас является совершенно очевидным, что отсутствие правового института предвыборных программ кандидатов на Пост Президента Республики Абхазия является чрезвычайно негативным фактором, нарушающим право на полноценное информирование избирателей относительно официальных позиций кандидатов на пост главы государства по самым животрепещущим вопросам жизни страны. Для нас совершенно очевидно, что каждый гражданин должен иметь полное право ознакомиться с официальным программным документом кандидата на пост Президента. Это важно, в том числе и для того, чтобы по истечении срока полномочий избранного президента каждый гражданин и избиратель мог бы удостовериться в соответствии программных намерений кандидата в Президенты Республики Абхазия и последующих реальных результатах его президентства.

б) общемировые электоральные тенденции и унифицированные демократические стандарты постепенно отходят от некогда распространенного принципа недопущения к участию в голосовании лиц, пребывающих в местах лишения свободы. Согласно Статье 2 анализируемого закона – не имеют право избирать Президента Республики Абхазия граждане, «содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».

Процесс трансформации данной законодательной позиции, разумеется, не будет быстрым и безболезненным. Однако, рано или поздно, абхазскому законодателю, равно как и парламентариям значительного количества государств мира, придется сделать шаг навстречу демократизации и устранению данного ограничения электоральных прав значительного числа лиц, хоть и нарушивших закон и, вследствие этого, на время изолированных от общества, но остающихся при этом ответственными за судьбу своей страны гражданами.

в) Статья 7 анализируемого нами избирательного закона устанавливает, что «для выдвижения кандидата в Президенты Республики Абхазия от группы избирателей требуется, чтобы в его поддержку были собраны не менее 2000, но не более 2500 подписей избирателей независимо от места проживания на территории Республики Абхазия». Нам представляется, что верхний порог ограничения не достаточно обоснован и вызывает серьезные сомнения с  точки зрения соответствия демократическим стандартам. Тем  более наше замечание является обоснованным в контексте положения Статьи 8 настоящего закона, фиксирующего тот факт, что в случае выявления более 10% недействительных и недостоверных подписей в подписных листах проверка подписных листов автоматически заканчивается и предоставившее их лицо не подлежит регистрации в качестве кандидата в Президенты.

Совершенно очевидно, что потенциальные кандидаты в Президенты во время своей избирательной компании зачастую очень сильно зависят от качества работы исполнителей на местах. Зачастую очень трудно центральному штабу кандидата самостоятельно проконтролировать достоверность подписей в подписных листах, пришедших с региональных избирательных штабов. Отсюда, совершенно нормальным демократическим началом было бы снятие ограничения на верхний порог количества собранных подписей в подписных листах, чтобы даже в случае достаточно большого числа недостоверных подписей общее (значительно превышающее) количество достоверных подписей не давало бы возможности технологически лишить того или иного кандидата его права на регистрацию в ЦИК.

г) вызывает серьезные сомнения положение Статьи 9 анализируемого закона в отношении того, что «предвыборные агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие), ранее вывешенные вне зданий и помещений избирательных комиссий в установленном порядке, сохраняются в день выборов на прежних местах». Данное законодательное положение выглядит, на наш взгляд, совершенно неприемлемым, как с точки зрения общей логики избирательного процесса, так и с точки зрения его соответствия базовым демократическим стандартам. Достаточно сложно представить себе абсолютно равный рекламно-информационный охват страны абсолютно всеми участниками электорального процесса выборов Президента Республики Абхазия. Это связывается, как с различными финансово-экономическими возможностями кандидатов, так и с их реальным доступом к использованию административно-командного ресурса. Отсюда сохранение рекламно-информационной продукции кандидатов в день выборов (в купе с отсутствием в абхазском законе т.н. «дня без агитации») вводит существенную диспропорцию в реализации принципа законодательного регламентирования электорального равенства кандидатов. Кроме того, с точки зрения законодательной юридической техники данное положение напрямую вступает в противоречие с другим тезисом данной Статьи 9 о том, что «в день выборов любая предвыборная агитация запрещается». Для нас, совершенно очевидно, что огромные предвыборные билборды по всей территории страны в день выборов являются ничем иным как недвусмысленной формой откровенной и весьма эффективной предвыборной агитации.  

д)  совершенно неясным и непрозрачным в его юридическом толковании для нас является положение Статьи 12 о том, что «кандидат в Президенты Республики Абхазия вправе иметь на избирательном участке до трех наблюдателей, которые в день выборов имеют право поочередно осуществлять наблюдение в помещении для голосования» (подчеркнуто автором экспертного заключения). Достаточно внушительный перечень установленных законом прав наблюдателей на избирательном участке, фактически, перечеркивается, введением этой самой «поочередности». Таким образом, мы получаем парадоксальную в своей недемократичности ситуацию, когда в каждый момент времени, всей полнотой предоставленных наблюдателям прав может воспользоваться только один из трех (!!!) заявленных от кандидата в Президенты наблюдателей, непосредственно находящийся в этот момент на избирательном участке.

е) Согласно Статье 16 Конституционного Закона «О выборах Президента Республики Абхазия» в день выборов перед началом голосования члены участковой избирательной комиссии в присутствии находящихся в помещении для голосования наблюдателей подсчитывают полученные избирательные бюллетени. Сразу после этого на лицевой стороне этих бюллетеней в правом верхнем углу «ставятся подписи двух уполномоченных на это членов участковой избирательной комиссии, которые заверяются печатью участковой избирательной комиссии» (подчеркнуто автором экспертного заключения).

Следует отметить, что абхазский законодатель так и не прописал в законе механизм этого «уполномочивания» двух вышеобозначенных  членов участковой избирательной комиссии. На встрече Председателя Народного Собрания Республики Абхазия с представителями Миссии международного наблюдения «CIS-EMO», которая состоялась 25 августа 2011 года в Сухуме, было отмечено, что практика реализации данной нормы пошла именно по демократическому пути, то есть два члена участковой избирательной комиссии, которые ставят на избирательных бюллетенях свои подписи, определяются жеребьевкой. По нашему мнению, необходимо закрепить данную демократическую практику и в самом избирательном законе, чтобы подход к определению двух членов участковой избирательной комиссии, «уполномоченных» ставить свои подписи на избирательных бюллетенях не зависел от каких-либо произвольных, законодательно не выписанных факторов, оставляющих ту или иную возможность манипулирования и волюнтаристского произвола.

ж) к сожалению, в анализируемом законе стразу в двух его ключевых статьях устанавливается явно дискриминационный подход в отношении безработных граждан Республики Абхазия. В частности, в Статье 8 указывается на то, что свое решение о регистрации кандидатов в Президенты Центральная Избирательная Комиссия принимает исключительно при наличии данных об основном месте работы или службы, занимаемой должности, а в случае отсутствия основного места работы или службы – рода занятий. Как видим, законодатель даже не предусмотрел вариант, когда избираться на пост Президента Республики Абхазия проявит желание временно неработающий гражданин республики. Данная недемократичность и ограничение избирательного права по признаку трудовой деятельности дублируется и в Статье 16 анализируемого закона, где указывается на то, что в избирательном бюллетене указываются «…основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий)». Вполне возможно, что данный вид электоральной дискриминации относительно трудовой деятельности и может быть объяснен исключительно добрыми намерениями абхазского законодателя, однако он вступает в серьезное противоречие с базовыми демократическими избирательными стандартами и электоральными правами человека и гражданина.

************************************************************   

От имени Миссии международного наблюдения «CIS-EMO» в заключение своего экспертного конституционно-правового анализа считаем необходимым отметить, что главным впечатляющим результатом президентских выборов в Республике Абхазия от 26 августа 2011 года является фиксация еще одного решительного шага  в направлении демократизации всех основ жизни абхазского общества и его молодой государственности. Республика Абхазия уже сейчас имеет прочный конституционно-правовой фундамент своего суверенного демократического развития по пути мира и процветания. Искренне надеемся, что Республика Абхазия, ее гордый и свободолюбивый народ и далее будут оставаться предельно открытыми для осуществления полноценного международного мониторинга национального электорального процесса.

Эксперт, участник Миссии международного наблюдения за выборами Президента Абхазии 26 августа 2011 года «CIS-EMO»

Олег ВЕРНИК (Украина)

Добавить комментарий

Plain text

  • HTML-теги не обрабатываются и показываются как обычный текст
  • Строки и параграфы переносятся автоматически.
CAPTCHA на основе изображений
Введите символы, которые показаны на картинке.