Вы здесь

Экспертный конституционно-правовой анализ законодательства о выборах Президента Республики Южная Осетия

Миссия международного наблюдения CIS-EMO на ноябрьских 2011 года выборах Президента Республики Южная Осетия выражает свою признательность народу Южной Осетии и властям республики за приглашение нашей миссии принять участие в международном мониторинге президентской избирательной кампании. Оба тура выборов Президента Республики Южная Осетия (13 и 27 ноября 2011 года), несмотря на целый ряд существенных политических и правовых эксцессов, возникших по результатам второго тура, наглядно продемонстрировали мировому экспертному сообществу не только имеющийся демократический потенциал электоральной системы молодого независимого государства, но и ее очевидный цивилизационный выбор в сторону транспарентности и полноценной интеграции в мировое сообщество.

Данные выборы Президента Республики Южная Осетия впервые проходили в условиях целой волны судьбоносных исторических актов международно-правового признания югоосетинской государственности, а потому накладывали особую ответственность как за общую чистоту их проведения, так и за саму планку избранных народом Южной Осетии общедемократических избирательных стандартов. Причем, ключевую роль в этой ситуации должны были сыграть такие Конституционные избирательные законы Республики Южная Осетия как – Конституционный закон Республики Южная Осетия «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Республики Южная Осетия» (Принят Парламентом РЮО 19 ноября 2008 года №119, с изменениями от 3 августа 2011 года) и Конституционный закон Республики

Южная Осетия «О выборах Президента Республики Южная Осетия» (Принят Парламентом Республики Южная Осетия 7 сентября 2001 года с внесением изменений и дополнений от 23 августа 2006 года, с изменениями от 20 апреля 2011 года №72).

По мнению автора экспертного конституционно-правового анализа избирательного законодательства Республики Южная Осетия наличие отдельного конституционного закона, фиксирующего гарантии избирательных прав граждан, является чрезвычайно интересной и на данный момент уникальной на постсоветском правовом пространстве новацией. Данная новация, конечно, подлежит самому серьезному анализу, но уже сейчас следует решительно поддержать само стремление югоосетинских парламентариев придать особое значение наполнению реальным содержанием декларируемый объем электоральных прав граждан республики.

При этом следует отметить, что с технико-юридической точки зрения должная гармонизация вышеназванных конституционных законов еще не проведена окончательно. Югоосетинские парламентарии в августе 2011 года уже отмечали в своем Постановлении Парламента Республики Южная Осетия «Об информации временной Комиссии по урегулированию правовых коллизий, связанных с противоречиями избирательного законодательства Республики Южная Осетия», что существует весьма серьезная правовая несогласованность между Конституционным законом Республики Южная Осетия «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Республики Южная Осетия» и Конституционным Законом Республики Южная Осетия «О референдуме Республики Южная Осетия» (2006 год). А при внимательном изучении и сравнении Конституционного закона Республики Южная Осетия «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Республики Южная Осетия» и Конституционного закона Республики Южная Осетия «О выборах Президента Республики Южная Осетия» также можно увидеть, по меньшей мере, значительное текстуальное дублирование большого массива регулируемых электоральных правоотношений.
Во-первых, данное законодательное дублирование, само по себе, создает некое ощущение избыточности и неэффективности правового регулирования этого массива электоральных правоотношений, а, во-вторых, не позволяет найти алгоритм правового разрешения возможных текстуальных противоречий.

Правоприменительная практика Республики Южная Осетия настоятельно требует некоей унификации избирательного законодательства и четкого понимания его правовой иерархии. Именно в этом ракурсе нам следует рассматривать Часть 7 Статьи 1 Конституционного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме», которая гласит: «Законы Республики Южная Осетия, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Республике Южная Осетия, не должны противоречить настоящему Конституционному закону. В случае если законы Республики Южная Осетия, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Республике Южная Осетия, противоречат настоящему Конституционному закону, применяются нормы настоящего Конституционного закона». Однако с правовой точки зрения оба конституционных закона имеют равную юридическую силу и недостаточно в одном из них заявить о приоритетности данного конституционного закона над другим конституционным законом в том или ином объеме правового регулирования. Отсюда совершенно очевидною является необходимость разрешения данных правовых коллизий именно на конституционном уровне, то есть путем непосредственного закрепления иерархии избирательных законов Республики Южная Осетия в самом тексте Конституции страны.

Автор экспертного анализа считает очень важным и позитивным тот факт, что югоосетинский законодатель в Части 2 Статьи 1 Конституционного закона Республики Южная Осетия «О выборах Президента Республики Южная Осетия» решительно отказался от этнического фактора в пользу фактора политического и государственного гражданства в вопросе о требованиях к Президенту страны. В контексте компаративистского анализа следует отметить, что, по мнению абхазского законодателя, весьма затяжной процесс национально-государственного самоопределения абхазского народа и разнообразных контекстов конституционно-правового оформления молодой абхазской государственности потребовал именно такого варианта нормативно-правовой фиксации, который был бы связан с определением исключительно моноэтнического требования к национальности президента страны. Итак, Президентом Республики Абхазия может быть исключительно абхаз по национальности. А законодатель Республики Южная Осетия решительно отказывается от данного моноэтнического принципа, делая серьезный шаг в сторону общедемократического электорального вектора политического гражданства как основы пассивного избирательного права.

Разумеется, данный законодательный подход никоим образом не подвергает сомнению тот непреложный факт, что югоосетинская суверенная государственность явилась результатом международно-правового самоопределения именно осетинского народа и именно осетинский народ в рамках своей суверенной государственности несет ключевую ответственность за будущее своей страны. Однако формализация этнического начала в качестве основы для совокупности электоральных требований, выдвигаемых к Президенту страны, явилась бы в сложившихся условиях серьезным отходом от базовых демократических стандартов и могла бы поставить под серьезное сомнение как успешно начавшийся процесс международного признания Южной Осетии мировым сообществом, так и процесс имплементации норм международного гуманитарного права в правовую систему страны.

Чрезвычайно позитивным и обнадеживающим фактором югоосетинского избирательного права является закрепление в Конституционном законе Республики Южная Осетия «О выборах Президента Республики Южная Осетия» блока, посвященному возможности международного наблюдения за выборами. Статья 15 данного закона, в частности, фиксирует следующие нормативные позиции: «1. Иностранные (международные) наблюдатели могут
быть приглашены Президентом Республики Южная Осетии, Парламентом Республики Южная Осетии, Правительством Республики Южная Осетия, Центральной избирательной комиссией Республики Южная Осетии после официального опубликования решения о назначении выборов Президента Республики Южная Осетия. 2. Удостоверение установленного образца, выданное Центральной избирательной комиссией Республики Южная Осетия, дает право иностранному (международному) наблюдателю осуществлять свою деятельность в период подготовки и проведения выборов Президента Республики Южная Осетия. 3. Деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется действующим законодательством».
При этом следует отметить, что дальнейшая правовая регламентация деятельности международных наблюдателей в рамках избирательного процесса в Республике Южная Осетия крайне желательна. Особенно важным это выглядит в контексте законодательного закрепления прав для миссий долговременного международного наблюдения. Так, например, вышеуказанный закон в Части 5 Статьи 14 (тут и далее указания на Конституционный закон Республики Южная Осетия «О выборах Президента Республики Южная Осетия») закрепляет для международных наблюдателей право присутствовать на избирательных участках только в день голосования (!!!). А согласно перечню, содержащемуся в Части 3 Статьи 14 анализируемого закона, международные наблюдатели вообще не имеют права (!!!) присутствовать на заседаниях избирательных комиссий всех уровней.
Автору экспертного анализа представляется необходимым подчеркнуть также и важный общедемократический избирательный принцип югоосетинского законодательства, связанный с возможностью свободного политического блокирования для выдвижения единой кандидатуры на пост Президента Республики Южная Осетия. Статья 23 анализируемого Конституционного закона Республики Южная Осетия «О выборах Президента Республики Южная Осетия» устанавливает, что избирательные блоки могут свободно образовываться не менее чем двумя политическими партиями…». В условиях достаточно жесткого антидемократического запрета на межпартийное блокирование в избирательном законодательстве Российской Федерации и Украины данный демократический принцип выглядит очень обнадеживающим в контексте вектора дальнейшей демократизации и усовершенствования как всей политической системы Республики Южная Осетия, так ее электорального сегмента.

Столь же демократическим и транспарентным выглядит и законодательное положение об обязанности для территориальных избирательных комиссий сообщать средствам массовой информации итоги голосования на соответствующей территории (пункт З Часть 1 Статьи 11). Данное положение напрочь отсутствует в подавляющем большинстве избирательных законов на территории постсоветского пространства.

Интересно также отметить, что в югоосетинском избирательном законодательстве, в отличие от избирательного законодательства Республики Абхазия, все же есть указание на необходимость наличия предвыборных платформ для зарегистрированных кандидатов в Президенты Республики Южная Осетия. Однако данное указание (Часть 3 Статьи 42) носит скорее случайный характер и всплывает лишь в контексте запрета «агитационных призывов» в «предвыборных платформах». Кроме того, как и в Республике Абхазия, югоосетинский парламентарий не требует обязательного наличия предвыборных платформ ни при предоставлении данных о кандидате в Президенты в Центральную Избирательную Комиссию Республики Южная Осетия (Статья 29), ни непосредственно в помещении для голосования и ограничивается лишь обязательностью размещения неких «информационных материалов» обо всех зарегистрированных кандидатах.

Автор данного экспертного анализа в других своих работах уже проводил мысль о том, что, в принципе, можно понять текущую логику югоосетинского или абхазского законодателя, стремящегося максимально снизить планку пустословия и оторванных от реальной действительности предвыборных обещаний кандидатов в рамках электорального процесса – как говорится «не словом, а делом». Но в тоже время для меня является совершенно очевидным, что отсутствие полноценного конституционно-правового института предвыборных платформ (программ) кандидатов на пост Президента Республики Южная Осетия является чрезвычайно негативным фактором, нарушающим право на полноценное информирование избирателей относительно официальных позиций кандидатов на пост главы государства по самым животрепещущим вопросам жизни страны.

Совершенно очевидно, что каждый гражданин должен иметь полное право ознакомиться с официальным программным документом кандидата на пост Президента. Это важно, в том числе и для того, чтобы по истечении срока полномочий избранного президента каждый гражданин и избиратель мог бы удостовериться в соответствии программных намерений кандидата в Президенты Республики Южная Осетия и последующих реальных результатах его президентства.

В рамках компаративистского исследования важно также подчеркнуть, что избирательное законодательство Республики Южная Осетия, в отличие от избирательного законодательства Республики Абхазия, вводит так называемый «день тишины», то есть в день, предшествующий дню выборов, запрещается любая предвыборная агитация. В сам день выборов любая агитация также запрещается (Часть 3 Статья 32). Однако при этом, парламентарии Южной Осетии солидаризируются со своими абхазскими коллегами в вопросе о сохранении в день выборов на прежних местах ранее вывешенных вне помещений избирательных комиссий агитационных печатных материалов (Часть 3 Статья 32).

Данное законодательное положение выглядит, на взгляд автора экспертного анализа, совершенно неприемлемым, как с точки зрения общей логики избирательного процесса, так и с точки зрения его соответствия базовым демократическим стандартам. Достаточно сложно представить себе абсолютно равный рекламно-информационный охват страны абсолютно всеми участниками электорального процесса выборов Президента Республики Южная Осетия. Это связывается, как с различными финансово-экономическими возможностями кандидатов, так и с их реальным доступом к использованию административно-командного ресурса. Отсюда сохранение агитационных печатных материалов кандидатов в день выборов вводит существенную диспропорцию в реализации принципа законодательного регламентирования электорального равенства кандидатов. Кроме того, с точки зрения законодательной юридической техники данное положение напрямую вступает в противоречие с другим тезисом данной Части 3 Статьи 32 о том, что «в день выборов любая агитация также запрещается». Для нас, совершенно очевидно, что предвыборные биллборды по всей территории страны в день выборов являются ничем иным как недвусмысленной формой откровенной и весьма эффективной предвыборной агитации.
Следует отметить, что та значительная актуализация в югоосетинском экспертном сообществе и в политическом бомонде проблематики введения в анализируемый закон (Пункт 2 Статья 1) положения о необходимости для кандидата в Президенты РЮО «постоянного проживания на территории РЮО последние 10 лет, предшествующих дню регистрации», действительно, имеет и существенное юридическое значение. В случае с отказом ЦИК РЮО в регистрации кандидатом в Президенты РЮО Джамбулату Тедееву было использовано достаточно спорное толкование этой нормы. Во внимание не была принята цхинвальская регистрация (прописка), свидетельствующая о проживании Тедеева в РЮО, и, в то же время, были приняты во внимание показания пограничной службы РФ о пересечениях г. Тедеевым границы РЮО и РФ. С такой неоднозначной трактовкой достаточно сложно искать сам алгоритм четкого юридического разрешения ситуации, ведь даже обычная рабочая командировка гражданина РЮО за пределы государства может быть произвольно истолкована тем или иным ангажированным государственным органом как свидетельство «непостоянного проживания».
Автор данного экспертного анализа также считает, что целый ряд огрехов в текстуальном изложении тех или иных статей Конституционного закона РЮО «О выборах Президента Республики Южная Осетия» в плане отсутствия детальной регламентации их реализации создают достаточно серьезные сложности в плане его общей нормативности и правоприменения. В частности, Пункт 1 Статьи 8 указывает, что территориальные (городские, районные) избирательные комиссии формируются ЦИК РЮО в составе 7 членов на основе предложений инициативных групп избирателей, политических партий и избирательных блоков. Совершенно неясно в этой ситуации, каким образом будет сформирован состав избирательной комиссии в ситуации, когда число избирательных блоков, политических партий и блоков, участвующих в выборах, будет значительно больше 7. Та же проблема отмечена и в отношении Пункта 1 Статьи 9, который определяет численный состав участковых избирательных комиссий в 5-9 членов.

Достаточно интересною с правовой точки зрения выглядела ситуация с текстом избирательного бюллетеня на президентских выборах-2011. 13 ноября 2011 года одновременно с выборами Президента РЮО проходил и референдум о предоставлении русскому языку статуса второго государственного языка. То есть на 13 ноября 2011 года русский язык еще не был государственным языком РЮО, а текст избирательного бюллетеня по выборам Президента РЮО Центральной Избирательной Комиссией РЮО был утвержден только на русском языке, то есть в избирательном бюллетене даже не было подстрочного дубляжа на осетинский государственный язык. Конечно, Пункт 8 Статьи 43 анализируемого закона как бы дает ЦИК возможность выбора осетинского или русского языка для печатания бюллетеней, но совершенно очевидно, что в условиях упрочения независимой югоосетинской государственности и ее международно-правового признания такого рода некорректности по отношению к государственному осетинскому языку и, одновременно, языку титульной нации являются совершенно недопустимыми.

Пункт 1 Статьи 13 анализируемого закона указывает на то, что «член избирательной комиссии обязан присутствовать на всех заседаниях избирательной комиссии». Как видим, перед нами достаточно не взвешенная формулировка, не допускающая даже возможности заболевания или рабочей команировки для члена избирательной комиссии в день ее заседания. Разумеется, данная норма в процессе дальнейшей модернизации избирательного законодательства РЮО должна быть изменена.

Очень серьезную озабоченность у автора данного экспертного анализа вызывает полная несогласованность между нормою Пункта 1 Статьи 2 о том, что граждане РЮО имеют право избирать Президента РЮО «независимо от своей регистрации и места проживания» и требованием Пункта 2 Статьи 20 о том, что основанием для включения гражданина РЮО в список избирателей на конкретном избирательном участке является «факт его постоянного или преимущественного проживания на территории этого избирательного участка». Более того, согласно Пункту 5 Статьи 44 избирательные бюллетени выдаются только избирателям, «включенным в список избирателей». Очевидно, что в таком варианте нормативность Пункта 1 Статьи 2 утрачивается полностью. Причем тут важно отметить, что, в свою очередь, Подпункт «б» Пункта 1 Статьи 10, который указывает на то, что ЦИК РЮО «формирует избирательные участки в избирательном округе для граждан Республики Южная Осетия, временно проживающих за пределами Республики Южная Осетия» вообще никак не адаптирован под соответствующие блоки закона, регулирующие проблематику образования избирательных участков и составления списков избирателей. По факту формирования и деятельности избирательных участков №83 и №84 в селении Верхний Рук для граждан РЮО, проживающих вне пределов РЮО, разумеется, автор экспертного анализа (как участник миссии международного наблюдения CIS-EMO) должен отметить, что на этих избирательных участках не было и не могло быть никаких предварительно составленных списков избирателей и, соответственно, не было и не могло быть лиц, заранее «включенных в них». Тут списки избирателей формировались исключительно по факту прихода на избирательные участки граждан РЮО, то есть в полном противоречии с требованиями Пункта 2 Статьи 20.

Разумеется, финал второго тура выборов Президента РЮО вызвал самые серьезные политические трансформации, связанные и активно сопровождаемые повышенным эмоциональным и личностным фактором. Зачастую юридический анализ ситуации отступал на второй и третий план. Однако автор данного экспертного анализа абсолютно убежден, что целый ряд ключевых проблем столь драматического финала президентских выборов-2011 в Республике Южная Осетия непосредственно связан именно с законодательным закреплением алгоритма именно такой политической развязки.

Следует отметить, что информация о том, что Верховный суд Республики Южная Осетия признал результаты второго тура президентских выборов недействительными буквально взорвала юго-осетинское общество и политикум, однако эксперты-конституционалисты до сих пор имеют серьезные проблемы даже с непосредственным ознакомлением с текстом данного решения. Ведь согласно п. 4 Статьи 49 анализируемого закона именно Центральная избирательная комиссия имеет прерогативу признавать выборы недействительными. А Верховный Суд РЮО, в свою очередь, имеет полномочие, согласно п. 2 Статьи 58 данного закона отменить такого рода Решение Центральной избирательной комиссии. А после такого решения Верховного Суда РЮО согласно требованиям п. 5 Статьи 57 уже Центральная избирательная комиссия обязана на основании решения суда принять «новое решение по существу вопроса».

Однако мы видим, что в даной ситуации все уполномоченные избирательным законодательством РЮО органы действовали в данной спорной и конфликтной ситуации весьма странно. Прежде всего, Верховный Суд РЮО принимал решение, со слов самого Председателя ВС РЮО господина Ацамаза Биченова, именно об отмене результатов выборов, а не об отмене Решения Центральной избирательной комиссии РЮО о результатах выборов, которое так и не было нигде оглашено и судьба которого до сих пор не очень прояснена. Во всяком случае, Председатель ЦИК РЮО госпожа Белла Плиева публично так нигде и не заявила – было ли окончательное Решение ЦИК РЮО о результатах выборов либо она так и не было принято. И это не просто юридическая казуистика, а анализ весьма важного юридического факта, ведь отсутствие данного Решения ЦИК РЮО, фактически, не позволяло бы Верховному Суду РЮО вмешаться в ход развития событий, как раз в силу того, что права отменять сами результаты выборов он не имеет. Кроме того, ЦИК РЮО уже после оглашения столь неоднозначного и юридически спорного Решения ВС РЮО, так и не приняла во исполнение требований п. 5 Статьи 57 цитируемого закона никакого «нового решения по существу вопроса», фактически загнав ситуацию в правовой тупик.

Автор данного экспертно-аналитического материала, разумеется, все же не может не остановиться на одной из самых странных в своем смысловом значении позиции Конституционного Закона РЮО «О выборах Президента Республики Южная Осетия». Речь идет об анализе подпункта б) уже упоминавшегося пункта 4 Статьи 49 – «Центральная избирательная комиссия Республики Южная Осетия признает выборы недействительными: … б) если допущенные при их проведении нарушения настоящего Конституционного закона не позволяют с достоверностью установить волеизъявление избирателей».

Данная достаточно странная формулировка является уникальной в своем роде. В мировом электоральном законодательстве в данной ситуации принято вести речь о таких нарушениях в ходе выборов, которые, так или иначе, могли бы повлиять именно на сами результаты выборов, а отнюдь не на их достоверность. Очевидно, что результаты выборов всегда не абсолютно достоверны, так как всегда есть спорные бюллетени, испорченные бюллетени, описки, ошибки при подсчетах.

С юридической точки зрения тут вопрос состоит совсем в другом, а именно - мог ли масштаб и характер возможных нарушений повлиять на результат? С учетом того, что речь идет о победе именно оппозиционного кандидата, то, разумеется, использование им административного ресурса для организации массовых нарушений в данной ситуации, практически, исключается. А разрыв в 16% голосов между победителем и побежденным может подтвердить в этой ситуации абсолютно что угодно (в том числе и т.н. «достоверность установления волеизъявления избирателей»), но только не масштабные нарушения избирательного права граждан со стороны политической оппозиции.

Следует также указать и на тот факт, что один из основных кандидатов в Президенты РЮО генерал-майор Бибилов публично в СМИ признавал тот факт, что он не сложил с себя служебные обязанности Министра по делам гражданской обороны, ЧС и ликвидациям последствий стихийных бедствий РЮО на период избирательной компании. Тут следует указать на то, что данное требование четко оговорено в п. 1 Статьи 31 - кандидат на должность президента РЮО, «находящийся на государственной или муниципальной службе либо работающий в средствах массовой информации, на время участия в выборах освобождается от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения».
В заключение своего экспертно-аналитического материала автор считает возможным указать на то, что, несмотря, на столь серьезный экзамен, которому подвернулась молодая югоосетинская государственность, целый ряд факторов все же обусловили ее устойчивость в столь непростой обстановке.

Тут, действительно, важно отметить, что все ключевые стороны политического противоборства нашли в себе силы не выйти за рамки т.н. «политико-правового пространства» (украинский неологизм образца 2004 года) – то есть и реально, и формально оставили себе и своим оппонентам довольно широкое поле для правового маневрирования, юридической фиксации и нормативного закрепления сложных политических решений и компромиссов. События в Цхинвале образца декабря 2011 года, безусловно, выступят важным стимулом в дальнейшем развитии и модернизации электорального законодательства Республики Южная Осетия. Выражаю искреннюю надежду, что данный документ внесет и свою скромную лепту в дело процветания и устойчивого развития молодого европейского государства – Республика Южная Осетия.